Sean es un ex abogado general del FMI. Actualmente es profesor en Georgetown Law and Sciencespo, y asesor en Rothschild & Co.
Las crisis de deuda soberana tienden a seguir un patrón tan reconocible como las rayas de una cebra. Todos son sutilmente diferentes, pero las características fundamentales son las mismas.
Un país luchador que no puede refinanciar sus deudas se acerca al FMI para un préstamo para evitar el incumplimiento. El FMI obliga, siempre que el país adopte un programa de ajuste económico que aborde sus problemas. Para el FMI, el objetivo es ser un catalizador: su préstamo, junto con el programa de ajuste, está diseñado para ayudar al país a recuperar la confianza de los mercados.
Como era de esperar, el FMI tiene que ejercer un mayor escrutinio a medida que crece el tamaño del préstamo. Y dado que la capacidad del condado para pagar el FMI depende del éxito del ajuste económico, los programas más grandes requieren un escrutinio más estricto
En un informe publicado recientemente que examina cómo el FMI ha estado aplicando su política sobre préstamos grandes, la «política de acceso excepcional», el perro guardián independiente del FMI descubrió que este escrutinio estricto ha sido, bueno, no tan estricto. El propio énfasis de la Oficina de Evaluación Independiente a continuación:
Si bien el EAP ha mejorado el enfoque anterior más discrecional del Fondo, no ha mejorado los estándares de los préstamos del FMI según lo previsto. El EAP ha proporcionado barandillas al obligar a la institución, incluido el personal, la gerencia y la junta, a considerar de manera estructurada aspectos clave de los programas de EA.
Ha mejorado los procedimientos de toma de decisiones a través de una mayor participación de la Junta Ejecutiva y proporcionó un vehículo para las lecciones de aprendizaje y la mejora de la responsabilidad a través de las EPES.
Sin embargo, el EAP no ha proporcionado un estándar sustancialmente más alto para los programas EA en comparación con los programas de NA, y no ha resuelto completamente las expectativas sobre los préstamos y la suposición de riesgo del fondo ni ha abordado las preocupaciones sobre la uniformidad del tratamiento. Los programas de EA generalmente han sido ineficaces en la catalización de entradas de capital privado, y rara vez involucraban la reestructuración de la deuda.
Dado que la intención era reemplazar el optimismo excesivo con rigor analítico y realismo, es irónico que el IEO descubriera que el sobreptimismo era mayor en programas de acceso excepcionales que en programas normales (es decir, más pequeños).
¿Por qué no se materializó el realismo y el escrutinio previstos?
Teniendo en cuenta las entrevistas con el personal del FMI y los observadores externos, el IEO concluyó que, al menos en una serie de «casos de alto perfil», había una presión considerable para que el FMI prestara, incluso cuando era cuestionable si el programa propuesto Satisfecho los requisitos bajo la política. El énfasis de Alphaville a continuación:
Fuera del fondo, existe una fuerte percepción de las presiones políticas en algunos casos de alto perfil que afectan la evaluación de (criterios de acceso excepcionales]. Internamente, esta percepción es compartida por muchos y el análisis para esta evaluación confirma que las presiones sobre el personal y la gerencia, ejercidos directa o indirectamente, eran fuertes en casos de alto riesgo. La opinión mayoritaria entre el personal es que los EAC no han sido suficientes para proteger el fondo de la presión a favor de los préstamos cuando el cumplimiento de los criterios es cuestionable y, por lo tanto, la efectividad del marco depende de la determinación del personal y la gerencia de aplicarlo rigurosamente . Estas percepciones afectan la credibilidad y la reputación del fondo, lo que se considera más flexible en algunos casos, dependiendo de la presión ejercida.
Para cualquiera que haya estado involucrado en la resolución de las crisis de deuda soberana, la existencia de esta «presión» no es sorprendente.
Aunque el FMI generalmente se basa en el enfoque catalítico, que permite que los acreedores se pague bajo los términos contractuales originales, el FMI no puede hacerlo si determina que la deuda del miembro es insostenible. En otras palabras, cuando la carga de la deuda es tan alta que no hay un ajuste factible que permita al país pagar su deuda sin alguna forma de reducción de la deuda.
En ese momento, se requiere el FMI para asegurarse de que cualquier programa esté acompañado de una deuda que reestructura que restaura la sostenibilidad. Dado que no hacerlo socavaría los intereses del país, también sería contrario al mandato del FMI.
El problema es, y aquí es donde entra la presión, a menudo hay una alineación de intereses contra una reestructuración de la deuda.
A pesar de que puede ser de interés del país a mediano plazo, un entrenamiento de deuda probablemente creará una dislocación económica a corto plazo y, en consecuencia, inestabilidad política interna, de hecho, puede costarle al ministro de finanzas su trabajo. Como era de esperar, los acreedores cuyas afirmaciones están vencidas también preferirían ser pagados bajo los términos originales. Y finalmente, como se ilustra en el caso de Grecia, las preocupaciones con respecto al contagio pueden hacer que otros países ejerceran presión sobre el FMI para prestar sin una reestructuración.
Esta presión a menudo se traducirá en supuestos demasiado optimistas con respecto al análisis de sostenibilidad de la deuda (DSA) del FMI, la herramienta analítica desarrollada por el FMI para evaluar la sostenibilidad. Y, como lo señaló el IEO:
Los programas del FMI implican encontrar la combinación correcta de ajuste de póliza, financiamiento y (si es necesario) reestructuración de la deuda. Si las proyecciones macroeconómicas y los DSA son optimistas, el acceso al fondo se convierte efectivamente en un sustituto de la reestructuración necesaria.
Dada esta tendencia, el hallazgo del IEO de que las reestructuraciones de la deuda eran raras en casos de acceso excepcionales no es sorprendente.
Sin embargo, las recomendaciones del IEO son algo esquizofrénicas. Por un lado, se centra en reformas que brindarían una orientación más fuerte sobre lo que requiere la política, dando así efectivamente al FMI menos margen de maniobra para reemplazar el realismo con optimismo. Uno de otro lado, propone la creación de una cláusula de «circunstancias excepcionales» que permitiría al FMI prestar en casos «raros» donde no se han cumplido los estándares bajo la política.
Si bien la guía más específica sería útil, la creación de una cláusula de circunstancias excepcional no lo sería. Dada la presión general para evitar una reestructuración de la deuda, el «endurecimiento» de la política que se logrará a través de una guía más específica simplemente daría como resultado el uso frecuente de la cláusula de circunstancias excepcionales.
Pero más fundamentalmente, es poco probable que ayude al país, que es la misión central del FMI.
Si bien introduciría la transparencia y facilitaría la vida del personal (no tendrían que tratar de justificar lo injustificable), socavará el éxito del programa. Después de todo, un objetivo central de financiamiento del FMI es fomentar un retorno de la confianza del mercado, y los inversores no verán el uso de la cláusula de circunstancias excepcionales como un voto de confianza por parte del FMI en la fortaleza del programa del país.
Además, se necesita una característica de reforma adicional: la introducción de límites de acceso duro, al menos en ciertas circunstancias (consulte este informe para obtener más detalles de esta propuesta).
Una de las suposiciones que sustentan el enfoque catalítico es que un préstamo más grande puede ser más efectivo, ya que indica al mercado un mayor grado de confianza del FMI en el programa. Es por eso que no hay límites ex ante bajo la política de acceso excepcional. Sin embargo, uno de los hallazgos sorprendentes del IEO es que los programas de acceso excepcionales han sido en realidad menos catalíticos que los programas normales:
Los programas de EA generalmente han sido ineficaces en la catalización de entradas de capital privado, y rara vez involucraban la reestructuración de la deuda. Si bien a veces han resuelto los problemas BOP de los miembros, en varios casos han quedado problemas, como se refleja en el uso repetido de los recursos de fondos y las vulnerabilidades continuas de la deuda.
No deberíamos sorprendernos, especialmente dado que se encontró que varios programas de acceso excepcionales son excesivamente optimistas con respecto a la sostenibilidad de la deuda.
Cuando existe una incertidumbre continua con respecto a la sostenibilidad de la deuda de un país, una gran cantidad de financiamiento del FMI realmente disuadirá las entradas privadas. Debido al estado de acreedor preferido del FMI, los acreedores temerán naturalmente que en cualquier deuda futura reestructuración necesitarán asumir una carga mayor del alivio de la deuda requerido, porque las propias reclamaciones del FMI están protegidas del proceso de reestructuración.
El IEO no solo hizo esta observación, sino que también fue una de las lecciones aprendidas en una evaluación ex post del programa fallido del FMI con Argentina, donde incluso el FMI en sí no tenía plena confianza en la sostenibilidad de la deuda del país.
Para abordar este problema, debe haber límites superiores duros en el monto del financiamiento del FMI que un país puede recibir cuando el personal del Fondo calcula que la deuda del país es sostenible, pero no con una alta probabilidad (a menudo denominada categoría de «zona gris») .
En contraste, no habría límites ex ante cuando el FMI tenga plena confianza en que la deuda C es sostenible. De acuerdo con la política de los límites de acceso «normales», estos límites se expresarían como un porcentaje de la cuota de un país en el FMI, y se revisarían regularmente para tener en cuenta la potencia de fuego financiera del FMI en relación con el tamaño de los flujos de capital globales.
El fracaso del FMI para abordar los problemas que han surgido con su política de acceso excepcional crean riesgos sustanciales. Los retrasos para abordar los problemas de sostenibilidad de la deuda socavan tanto el bienestar del país como el mandato del FMI.
También amenaza con socavar el estado del acreedor preferido del FMI. Cuando una reestructuración de la deuda insostenible se ha retrasado innecesariamente, la presión del sector privado crecerá para que el FMI participe en el proceso de reestructuración de la deuda, particularmente si sus reclamos se han convertido en una gran parte de las acciones de la deuda. . .
