En la reciente reunión de ministros de finanzas del G20 en Brasil, los delegados se sintieron presa de una profunda sensación de inquietud por un tema apremiante: la posible incautación o uso de activos rusos congelados bajo las sanciones occidentales que siguieron a su invasión de Ucrania.
Dos ministros, Mohammed al-Jadaan de Arabia Saudita y Sri Mulyani Indrawati de Indonesia, estaban entre los particularmente alarmados por la idea. ¿Se estaban preparando seriamente los países del G7 para hacer esto? ¿Y habían considerado todas las implicaciones de una medida tan drástica?
Sus preguntas a sus homólogos occidentales llegan al corazón de un tenso debate sobre si cientos de miles de millones de euros en activos congelados del banco central ruso deberían movilizarse para ayudar a financiar a Ucrania mientras el conflicto allí se prolonga hacia su tercer año.
Hacerlo proporcionaría un impulso financiero con el potencial de inclinar la guerra a favor de Kiev, argumentan quienes lo apoyan, encabezados por Estados Unidos. Para quienes se oponen a la idea, tal medida corre el riesgo de sentar un precedente peligroso en el derecho internacional, uno que podría poner en peligro no sólo los intereses de cualquier país que se enfrente a los capitales occidentales, sino también el propio orden jurídico internacional.
Por ahora, Kiev depende del paquete de ayuda militar de 61.000 millones de dólares aprobado por el Senado de Estados Unidos el 24 de abril tras meses de disputas políticas. Pero el presidente estadounidense, Joe Biden, está presionando a sus aliados para que busquen formas de aprovechar los aproximadamente 260 mil millones de euros de reservas rusas, y la cumbre de líderes del G7 en Italia el próximo mes se considera un momento clave para impulsar el progreso.
“Inmovilizamos los bienes juntos; También nos gustaría movilizarlos juntos”, dice Daleep Singh, asesor adjunto de seguridad nacional para economía internacional de la Casa Blanca.
Sin embargo, el tema está dividiendo al club de las economías avanzadas. La administración Biden ha respaldado los llamados a la confiscación, al igual que Canadá y algunos miembros del gobierno del Reino Unido, especialmente su secretario de Relaciones Exteriores, Lord David Cameron. Mientras tanto, Japón, Francia, Alemania, Italia (y la propia UE) siguen siendo muy cautelosos, lo que ha resultado en un punto muerto.
Algunos de los escépticos más destacados son los banqueros centrales del G7, conscientes del papel estabilizador que desempeñan las reservas de divisas. La presidenta del Banco Central Europeo, Christine Lagarde, ha advertido que “pasar de congelar los activos a confiscarlos y deshacerse de ellos [could carry the risk of] romper el orden internacional que se quiere proteger; que usted quisiera que Rusia respetara”.
Hablando en São Paulo en febrero, el ministro de Finanzas, Giancarlo Giorgetti, de Italia, que ocupa la presidencia del G7 este año, dijo que sería “difícil y complicado” encontrar una base legal para confiscar los activos estatales rusos. Su homólogo francés, Bruno Le Maire, fue aún más incisivo y argumentó que el fundamento jurídico simplemente no existía.
Mohammed al-Jadaan, ministro de Finanzas saudita, con la secretaria del Tesoro estadounidense, Janet Yellen, en Brasil en febrero. Arabia Saudita ha estado presionando contra los planes de confiscar los activos de Rusia © Nelson Almedia/AFP/Getty Images
Más allá, la preocupación es el precedente que esto sentaría. Países como Indonesia y Arabia Saudita han estado presionando a los capitales de la UE para que no se apoderen de los activos, según funcionarios, temiendo por el futuro de sus propias reservas en Occidente. «Están muy preocupados», dice un funcionario europeo, y añade que su principal preocupación es: «¿Nuestro dinero sigue seguro allí?».
“Nuestro sistema legal internacional no tiene una fuerza policial. . . realmente se basa en el respeto fundamental del derecho internacional”, dice Philippa Webb del King’s College de Londres, autora de un estudio del Parlamento Europeo sobre la legalidad de confiscar los activos de Rusia.
«El riesgo es que si comenzamos a ignorar estos principios, otros estados también pueden usarlos en nuestra contra y sentar un precedente que puede tener efectos no deseados en el futuro».
El debate sobre qué La preocupación por las reservas extranjeras rusas ha estado en auge desde que los aliados de Kiev dieron el paso histórico de inmovilizar cientos de miles de millones de euros tras la invasión a gran escala de Ucrania en 2022.
La medida demostró hasta qué punto los partidarios de Kiev estaban dispuestos a llegar para dañar la economía rusa, y un alto funcionario estadounidense prometió enviar el rublo a una caída libre.
Pero desde entonces, el vasto tesoro de activos rusos ha permanecido inerte en instituciones financieras occidentales, como el depósito central de valores Euroclear.
Para el gobierno del presidente ucraniano Volodymyr Zelenskyy, los argumentos a favor de apoderarse de los activos, la mayoría de los cuales se encuentran en la UE, son claros y están bien fundamentados en el derecho internacional.
La propia Kiev ya ha confiscado el equivalente a unos 366 millones de euros en activos estatales rusos pertenecientes al banco estatal Sberbank y a la corporación estatal rusa de desarrollo VEB.RF, utilizando contramedidas y autodefensa como argumentos legales.
Iryna Mudra, viceministra de Justicia de Ucrania, sostiene que confiscar los activos del banco central no sería una manera de penalizar a Rusia, sino más bien de “restaurar la norma legítima” al obligar a Moscú a cumplir una obligación existente de hacer reparaciones de guerra.
«No es sólo porque Ucrania quiere esto, es porque el derecho internacional lo permite y requiere que los estados actúen todos juntos para poner fin a esta agresión», dice.
Pero otros gobiernos, incluidos los del G7, temen ser acusados de tomar cualquier medida que equivalga a una violación del derecho internacional, precisamente de lo que acusan a Rusia.
«Es moral y políticamente absolutamente sólido, pero legalmente no lo es», dice Armin Steinbach, profesor de derecho y economía en la escuela de negocios HEC de París.
Cualquier plan para utilizar estos activos pondría a prueba el principio legal de inmunidad estatal, según el cual ningún país puede ser demandado por los tribunales de otro si no están de acuerdo en que tiene jurisdicción sobre él, dicen algunos académicos. «Es un principio muy antiguo y bien establecido, y se basa en la idea de que todos los estados son iguales», dice Webb, profesor de derecho internacional público en King’s. «Ni siquiera las superpotencias del mundo pueden juzgar a un pequeño Estado insular».
A algunos funcionarios europeos también les preocupa que tal medida desate una avalancha de reclamos de reparaciones relacionados con disputas de décadas de antigüedad, como aquellas contra Alemania después de las dos guerras mundiales, así como con antiguas colonias que reclaman derechos sobre antiguas potencias imperialistas.
Sin embargo, Estados Unidos sostiene que existe una base legal para la confiscación total de los activos como contramedida legal a la guerra de agresión de Rusia. Ha tratado de convencer a otros de que los países del G7 están “especialmente afectados” por la invasión ilegal de Rusia, incluso a través del impacto en sus economías, y que por lo tanto pueden actuar para que Moscú ponga fin a su agresión.
El paquete de ayuda exterior aprobado por el Congreso la semana pasada otorga a la administración Biden el derecho a confiscar activos rusos en poder de Estados Unidos, allanando el camino para la confiscación.
Pero los europeos señalan que es más fácil para Estados Unidos adoptar una postura de línea dura, dado que Estados Unidos posee sólo 5.000 millones de dólares en activos estatales rusos. “Tienen poca participación en el juego”, dice un diplomático europeo.
Christine Lagarde, presidenta del Banco Central Europeo, en Washington el mes pasado. Ha advertido que confiscar activos rusos corre el riesgo de dañar el orden internacional © Ken Cedeno/Reuters
Si bien las violaciones del derecho internacional pueden justificarse, en circunstancias muy restringidas, una condición importante es que las contramedidas sean temporales y reversibles.
La confiscación no cumpliría ese requisito, dice Webb, añadiendo que los activos del banco central «tradicionalmente han disfrutado de un nivel muy alto de inmunidad».
Violar esto podría llevar a que otros estados se apoderen de activos occidentales en sus jurisdicciones, dicen los opositores, dañando la reputación de los centros financieros de Europa y creando un salvaje oeste donde todo vale.
China, que en primer lugar se opuso a los planes occidentales de imponer “sanciones unilaterales” a Moscú, está preocupada por la credibilidad del sistema financiero internacional si se movilizan los activos congelados, dice Cui Hongjian, profesor de la Academia de Gobernanza Regional y Global de Beijing. Universidad de Estudios Extranjeros.
China ha seguido una agenda de desdolarización, en parte alentando a los países a cambiar al renminbi como alternativa, con un éxito hasta ahora limitado.
«Tal vez envíe un mensaje a China para que intente ofrecer más garantías para sus activos en el extranjero», dice Cui, ex director de un grupo de expertos afiliado al Ministerio de Asuntos Exteriores chino. «También tal vez dé cierto estímulo al debate dentro de China sobre la internacionalización del renminbi».
Aunque Ucrania sigue presionar para una incautación total de los activos de Rusia, los funcionarios del G7 dicen en privado que eso ya no está sobre la mesa. En cambio, están explorando formas alternativas de extraer financiación de los activos congelados.
Una idea propuesta en febrero por Bélgica, que tiene alrededor de 190.000 millones de euros en reservas del banco central ruso en Euroclear, sugería utilizar esas reservas como garantía para aumentar la deuda de Ucrania.
Según este plan, el G7 crearía un vehículo de propósito especial que emitiría deuda a nombre de Rusia y la garantía sólo se exigiría cuando la deuda alcanzara su vencimiento.
Pero después de ganar fuerza inicialmente (la secretaria del Tesoro estadounidense, Janet Yellen, lo ha promocionado como una opción), el plan belga fue abandonado. La idea podría dejar la responsabilidad de cualquier reclamo legal resultante en Euroclear, que argumentó que el plan presenta los mismos desafíos que la confiscación total.
Los países europeos quieren mantenerse alejados de cualquier cosa que parezca tocar los activos mismos por temor a represalias.
Para solucionar esto, la Casa Blanca está impulsando una nueva idea que espera gane el apoyo de los líderes del G7 en junio. Esto implicaría liberar unos 50.000 millones de dólares de financiación para Ucrania a través de un préstamo o un bono garantizado contra beneficios futuros de los activos congelados, explica Singh.
Euroclear ya ha obtenido más de 5 mil millones de euros en ganancias extraordinarias después de impuestos desde el inicio de la guerra, ya que reinvierte pagos de cupones estancados y efectivo de valores vencidos que no pueden pagarse a Rusia bajo las sanciones.
Un grupo pro Ucrania prepara un lanzacohetes para disparar contra las tropas rusas en la región de Zaporizhzhia. La UE planea utilizar los beneficios de los activos rusos congelados para conseguir armas para Ucrania © Stringer/Reuters
Pero la UE tiene un plan diferente para este dinero. Según las propuestas de la UE, que se adoptarán en las próximas semanas, la mayoría de las ganancias presentes y futuras de los activos rusos en poder de Euroclear se utilizarán principalmente para comprar conjuntamente armas para Ucrania. Todos los beneficios generados hasta mediados de febrero quedarán en manos de Euroclear para que actúe como amortiguador contra los costes y riesgos legales.
«Podemos pensar en otras acciones, pero por ahora creemos que esto es algo que cuenta con respaldo legal», dijo Josep Borrell, jefe de la diplomacia de la UE, en un aparente rechazo a las propuestas estadounidenses en un discurso a finales de abril.
Los políticos, los expertos legales y la propia Euroclear coinciden en que utilizar las ganancias extraordinarias, en lugar de los activos en sí, es legalmente sensato, lo que lo hace mucho menos riesgoso que apoderarse de las reservas rusas.
Pero el plan de la UE, que necesita el consenso de los 27 estados miembros, sólo generaría unos 3.000 millones de euros al año, dependiendo de la evolución de las tasas de interés.
Sin embargo, según el plan de la Casa Blanca, esas ganancias se obtendrían lo más rápido posible, con el objetivo de entregar a Ucrania decenas de miles de millones de dólares poco después de que se acuerde cualquier posible acuerdo en la próxima cumbre de líderes del G7.
«Estamos desarrollando la opción que parece tener mayor probabilidad de generar el mayor impacto en el menor tiempo posible», afirma Singh. «Es realmente importante para nosotros que mantengamos la solidaridad».
El problema con ese plan, para Europa, es qué sucederá si la guerra termina en un futuro próximo. La deuda generada contra la expectativa de décadas de ganancias necesitaría estar respaldada por garantías estatales o por los propios activos rusos…
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